馬懷德 中國政法大學副校長、中紀委特約監察員。圖/CFP
  十八大以來,中國共產黨通過強化中央巡視、開通網上舉報、踐行八項規定、開展群眾路線教育實踐活動等一系列舉措,依法依紀嚴懲黨政公職人員的腐敗腐化行為,贏得了廣泛的民眾支持和普遍的國際贊譽。
  十八屆三中全會提出,必須構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系,健全懲治和預防腐敗體系,建設廉潔政治,努力實現幹部清正、政府清廉、政治清明。
  本周在北京召開的十八屆四中全會專題研究“依法治國”。分析人士預料,反腐敗法治化、制度化將成為中國共產黨進一步著力解決的問題。
  持續兩年的“反腐風暴”成績卓著,出台“八項規定”、反對“四風”、加強中央巡視組巡視……十八大以來,中央始終以“零容忍”的態度懲治腐敗,一大批腐敗分子被清除出黨員幹部隊伍,並受到黨紀國法的懲罰。但當前,黨紀與國法、行政規定與法律條文之間還存在一些縫隙,對一些貪腐行為法律的剛性約束還不夠硬實。
  一位受訪專家對新京報記者表示,如何治理上述“法外之地”,使黨紀與國法、行政規定與法律條文之間“無縫對接”,可能將是四中全會探討的議題之一。
  A06版-A07版採寫/新京報首席記者 王姝
  10月11日,距離十八屆四中全會召開還有9天。中紀委在這一天內宣佈兩名省部級官員被調查:國家行政學院常務副院長何家成和江蘇省原省委常委、秘書長趙少麟。至此,十八大以來被調查的省部級及以上官員已達50名。
  據新京報統計,2003年至2011年近10年間,落馬的省部級官員共計72人。而十八大至今不到兩年,在省部級官員防腐這一項上的成績已相當於過去十年的70%。
  中紀委特約監察員、中國政法大學副校長馬懷德和中紀委特約監察員、中國人民大學廉政建設研究中心主任周淑真等受訪專家認為,十八大以來的高壓反腐,致力於打造“不敢腐”態勢;正在召開的四中全會將就如何築牢“不想腐”、“不能腐”的機制,謀篇佈局,“用法治思維和法治方式反腐,中央領導早已明確方向,法治反腐已提上日程”。
  【新方向】

  用法治思維和法治方式反腐
  “新形勢下,我們黨面臨著許多嚴峻挑戰,黨內存在著許多亟待解決的問題。尤其是一些黨員幹部中發生的貪污腐敗、脫離群眾、形式主義、官僚主義等問題,必須下大氣力解決。全黨必須警醒起來。”2012年11月15日,當選中共中央總書記當天,習近平在十八屆中央政治局常委與中外記者見面會上如是說道。
  一場影響深刻的反腐戰役,由此展開。
  兩月後的2013年1月22日,在十八屆中紀委二次全會上,習近平對反腐作出進一步部署,“要善於用法治思維和法治方式反對腐敗,加強反腐敗國家立法,加強反腐倡廉黨內法規制度建設,讓法律制度剛性運行。”
  在福建省人大常委會法制工作委員會主任、福建省紀委原副書記張大共看來,習近平的上述要求,確定了法治反腐新方向。
  在《關於法治反腐的思考》一文中,張大共提出,新中國成立以來的反腐,經歷了運動反腐、權力反腐、制度反腐、法治反腐四個時期。
  他逐一分析了前三個時期的“軟肋”:運動反腐,依靠大規模的群眾運動懲治腐敗,但腐敗是個慢性病,解決起來不可能一蹴而就;權力反腐,容易因領導者的改變而改變,因領導者註意力的轉移而轉移;制度反腐,黨紀政紀大多缺少與其配套的具體規定,在實際操作中缺乏強制性和約束力。
  “法治反腐是制度反腐的新超越”,張大共稱,“通過制定和實施法律,限制和規範公權力行使的範圍、方式、手段、條件和程序,使公權力執掌者不能腐敗、不敢腐敗,從而達到減少和消除腐敗的目標”。
  清華大學廉政與治理研究中心主任任建明認為,反腐方向的調整,反腐戰略目標也隨之轉變。
  他認為,直到十八大才首次明確提出反腐戰略目標:“建設廉潔政治”,做到“幹部清正、政府清廉、政治清明”。“一直在反腐,卻始終無法控制腐敗蔓延勢頭的嚴酷現實表明,敢於提出這樣一個明確具體的目標,肯定是一個極大的挑戰,難能可貴”。
  北京大學法學院教授薑明安對新京報記者說,國內首個反腐法治研究機構、反腐敗司法研究中心已於今年6月成立。薑明安和中國政法大學終身教授陳光中、中國社科院榮譽學部委員李步雲等法學泰斗,擔任反腐敗司法研究中心的顧問。同時擔任顧問的還有中紀委常委和最高法、最高檢的高層領導,“陣容強大,足見中央對反腐法治研究的重視”,薑明安說,設立該機構的宗旨之一就是加強反腐立法,研究反腐刑事司法政策和策略、依法反腐司法職能。
  【新路徑】

  治標是為治本贏得時間
  也是在2013年1月22日的十八屆中紀委二次全會上,當習近平提出“用法治思維和法治方式反腐”的要求時,中紀委書記王岐山對反腐路徑作出了具體部署,“堅持標本兼治,當前要以治標為主,為治本贏得時間”。
  反腐研究專家李永忠接受新京報記者採訪時說,“治標為治本贏得時間”的“靈魂”就在於四個字,“贏得時間”。
  “為長遠的治本規劃贏得時間,為解決腐敗獃賬和存量贏得空間”,李永忠表示,“政治體制改革、金融體制改革和紀檢監察體制改革,都在推進過程中,因此不可能以治本為主,治標是權宜之計,權宜就在於贏得時間”。
  李永忠、馬懷德、周淑真、任建明等受訪專家都認為,十八大迄今的反腐效果,已達成了“治標為治本贏得時間”的戰略初衷。
  不到兩年50名省部級及以上官員落馬,既有中央政治局前常委,還有軍隊前高層,“‘打虎拍蠅’的力度改革開放以來前所未有,”上述受訪專家評價說。
  與“打虎拍蠅”同時推進的是不斷“擴容”的“治本”之策。
  馬懷德、周淑真認為,從“八項規定”、“反四風”,到《黨政機關厲行節約反對浪費條例》;從中組部六號文件明確“裸官”任職“負面清單”,到31個省區市全面推進的“裸官”排查調崗,以及國務院正在推進的行政審批制度改革,陸續取消和下放的632項行政審批事項,“都是從制度層面,根除誘發腐敗的土壤”。
  上述受訪專家指出,紀檢系統作為反腐主力,此前存在“雙重領導”等問題。三中全會提出的紀檢體制改革方向,即“兩個‘上’為主”,查辦案件的事權和幹部提名的人權“上提”;“兩個全覆蓋”,即中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構全覆蓋,巡視工作全覆蓋,“突破了紀檢體制的障礙,強化了紀檢部門的獨立性”。
  據新京報記者瞭解,三中全會確定的紀檢體制改革方向,中紀委已細化為7個主要任務,並制定了“2017年基本完成”這一時間表。以其中的“雙重領導體制具體化、程序化、制度化,強化上級紀委對下級紀委領導”任務為例,中紀委已選定河北、浙江、河南、廣東、陝西5省和國資委、商務部、海關總署3個部委為試點,要求試點單位查辦腐敗案件直報中紀委。
  【再出發】

  黨紀國法之間“無縫對接”
  前不久,群眾路線教育實踐活動“成績單”和今年中央巡視組首輪巡視整改報告相繼發佈。新華社刊文提出,“透露出強烈信息:反腐將常態化並逐步納入法制軌道,越來越多的‘法外之地’將被清理”,“黨紀與國法、行政規定與法律條文之間還存在一些縫隙,對一些貪腐行為法律的剛性約束還不夠硬實”。
  新華社文中所提的“法外之地”,即教育實踐活動、“反四風”、中央巡視所發現的問題,包括“吃空餉”、“裸官”、“紅包”、“奢靡”、“官賭”、“隱形福利”等。
  反“四風”中10萬餘人主動上交“紅包”及購物卡、涉及金額5.2億元,查處2550人,涉及金額2.5億元,不過處理仍以退還等行政處罰為主。
  在“吃空餉”專項整治中,共清理清退“吃空餉”人員16.2萬多人,但以清退為主,大多並未入刑。
  一位受訪專家對新京報記者說,如何治理上述“法外之地”,使黨紀與國法、行政規定與法律條文之間“無縫對接”,可能將是四中全會探討的議題之一,“近兩年高壓反腐,‘不敢腐’的態勢已經形成,四中全會以依法治國作為主題,具體到反腐就是依法反腐、依法懲貪,對習近平總書記提出的‘用法治思維和法治方式反腐’作出進一步安排”。
  薑明安也認為,四中全會應該會對加強和完善黨內立法作出部署,“強化以法治思維和法治方式,從嚴治黨”。
  薑明安稱,完善“雙規”措施進一步納入法治軌道,也將提上日程。去年他參加的最高檢座談會,就探討了紀委如何向檢察機關移交官員腐敗犯罪案件,“過去主要是由紀委負責,調查完畢、證實涉嫌犯罪,再移送司法機關。這次座談會透露,今後,紀檢辦案過程中如果發現官員構成犯罪,就會直接交給檢察機關”。
  馬懷德認為,四中全會應該會探討的另一個重要議題是反腐的源頭立法,“三中全會強調‘必須構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系’,因此約束權力運行方面的源頭反腐法律,應提上日程。比如《行政程序法》、《行政組織法》,信息公開條例上升為信息公開法,以及領導幹部個人事項申報公開方面的法律法規。”
  “制定從政道德法律約束公務人員”

  中紀委特約監察員馬懷德表示,一些監督約束權力運行方面的立法應提上日程

  ■ 對話

  應立法監督約束權力運行
  新京報:四中全會會成為反腐從治標轉向治本的轉折點嗎?
  馬懷德:十八大以來的反腐,有四個新特點:一是加大查處腐敗案件力度,初步形成不敢腐局面;二是從轉變作風入手,註重從源頭防腐;三是強調運用法治思維和方式反腐,將過去一些成熟的制度措施,上升為法規規章,增強其權威性;四是註重制度改革創新,比如巡視制度方面的改革,中央巡視組組長一次一授權;紀檢體制的改革,“兩個‘上’為主”,查辦腐敗案件以上級紀委領導為主,各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。
  四中全會後,會繼續十八大以來的反腐方向和原則,一方面保持反腐的高壓態勢,一方面註重制度建設,走向法治防腐反腐。
  新京報:四中全會會對下一步的反腐帶來哪些影響?
  馬懷德:“依法治國”強調的是維護憲法和法律的權威。因此,應該加快完善反腐敗法律法規體系,修改現行法律法規,以適應反腐形勢新要求。比如《行政監察法》規定:“監察機關是人民政府行使監察職能的機關”。目前,監察機關與紀委合署辦公。三中全會確定了“兩個‘上’為主”的改革方向,強化上級紀委的領導,那麼“監察機關是人民政府行使監察職能的機關”條款,就應該相應修改。
  此外,三中全會強調,“必須構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系,形成科學有效的權力制約和協調機制”。因此,一些立法特別是監督約束權力運行方面的法律法規,應該提上日程。比如現行的《政府信息公開條例》,沒有包括立法公開、司法公開、黨務公開等內容,所以應該將其上升為《信息公開法》,擴大適用範圍,使權力在陽光下運行。《行政程序法》、《行政組織法》、《重大決策程序條例》、《行政問責法》,以及規範官員個人事項申報的申報公開方面的法規,都是對權力運行加以制約和監督的基礎性法律,應該納入立法規劃,真正實現權力、機構、職能、責任、程序法定。
  制定從政道德法清理“法外之地”
  新京報:怎樣解決反腐存在的“法外之地”的問題?
  馬懷德:十八大以來,中央反覆強調堅持依法執政、依憲執政,黨自身必須在憲法和法律範圍內活動。四中全會將進一步樹立憲法法律權威,建立科學的法律規範體系和黨內法規體系,處理好國法和黨規的關係。事實上,這項工作去年就已經啟動。去年5月,黨內“立法法”《中國共產黨黨內法規制定條例》和《中國共產黨黨內法規和規範性文件備案規定》出台,其中就提出了明確要求:制定黨內法規應當遵循“遵守黨必須在憲法和法律範圍內活動的規定”等原則。
  目前黨內法規和法律適用對象與範圍不盡相同,具體到“吃空餉”、“紅包”等“法外之地”,雖然達不到貪污受賄的刑事立案標準,屬於道德層面的問題,不適合通過法律予以調整,但可以由黨內法規加以約束。
  為有效約束黨員以外公務人員行為,今後可以制定《公務人員倫理道德法》,對公務人員作出規範。制定從政道德法律,也可以解決“道德不能立法”的問題。
  新京報:我國有制定《公務人員倫理道德法》的考慮嗎?其他國家對從政道德是如何規定的?
  馬懷德:學界一直有這樣的呼聲,但是並沒有列入立法規劃。實際上,通過制定行政倫理方面的法律,規範和約束公務人員的行為,這已經被不少國家採用。美國、韓國、日本、中國澳門等國家和地區都制定了這方面的法律。比如澳門,普通人可以隨時進入賭場,但是公務人員只允許春節期間進入賭場,其他時間涉足賭場就屬於違法。
  現階段不宜對反腐體製作大調整
  新京報:有學者呼籲設立國家反腐總局,整合紀檢機關、檢察機關反貪部門、預防腐敗局等各方面的反腐力量。你怎麼看?
  馬懷德:設立國家反腐總局的呼聲一直存在。去年三中全會前,中央政治局會議宣佈要改革黨的紀律檢查體制時,就有一些學者提出了這樣的建議。是否需要設置相對獨立的統一的反腐機構,這值得商榷。我個人認為,現階段正處於反腐的關鍵時期,四中全會後會繼續保持反腐的高壓態勢,所以現階段不宜對反腐體製作出大的調整。
  新京報:你曾經建議制定綜合性的國家反腐敗法,四中全會後有必要制定這樣的法律嗎?
  馬懷德:是否需要制定統一的綜合性的國家反腐敗法,這需要探討。當務之急還是制定源頭防腐的基礎性法律、規範權力運行方面的法律,也就是剛纔提到的《信息公開法》、《行政程序法》、《行政組織法》、《重大決策程序條例》、《行政問責法》等。
  官員判處死刑少不等於量刑輕
  新京報:司法改革被指將是四中全會的主要議題之一。此前,一些貪腐官員的量刑標準,引起了關註。據測算,2001-2011年間,超過100名被查的副部級以上官員中被執行死刑的只有5人,不少人獲緩刑。有人認為對一些官員的量刑標準較輕,你怎麼看?
  馬懷德:保留死刑,但嚴格控制和慎重適用死刑,這是我國的司法原則之一。不能僅憑判處死刑的官員數量比較少,就得出量刑較輕這樣的結論。該不該判處死刑,刑法有明確具體的規定。
  四中全會應該會對三中全會提出的司法改革方向——“確保依法獨立公正行使審判權檢察權”,作出進一步部署。“確保依法獨立公正行使審判權檢察權”,有利於促進包括職務犯罪在內的所有案件,公正裁判。具體到反腐,能有效解決地方腐敗案件領導干預司法、重罪輕判等問題,更能避免利用“保外就醫”逃避懲處等問題。
  新京報:四中全會召開前,另一個討論熱點就是“雙規”。來自最高檢專家座談會的消息,對於官員貪腐犯罪,中紀委和最高檢計劃合併“同類項”,就是紀檢辦案過程中發現官員涉嫌犯罪,直接移送檢察機關。有學者認為,這意味著“雙規”有可能淡出。你贊同嗎?
  馬懷德:合併“同類項”並不意味著“雙規”會淡出。“雙規”推行20餘年來,對於腐敗案件調查取得突破、破除地方保護主義,起到了積極作用。
  現行《行政監察法》規定,“監察機關在調查違反行政紀律行為時,可以責令有違反行政紀律嫌疑的人員在指定的時間、地點就調查事項涉及的問題作出解釋和說明,但是不得對其實行拘禁或者變相拘禁”,這是“雙規”的法律依據。《刑事訴訟法》也對貪腐等職務犯罪的偵查程序,作出了規範。
  紀檢監察機關和檢察機關合併“同類項”,雙方進一步完善對接程序,有利於整合資源,避免“雙規”對象泛化等問題。
(原標題:四中全會清理反腐“法外之地”)
(編輯:SN010)
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